El proyecto que crea el Fondo Nacional para la Vivienda (Fonavi) llega con la promesa de facilitar el acceso a créditos hipotecarios. No obstante, en el Congreso se han presentado diversas indicaciones que pretenden fijar límites al endeudamiento, acotar las garantías estatales y aclarar quién asumiría las pérdidas en caso de problemas financieros del mecanismo.
El debate tiene peso. El texto prevé que los fondos destinados a financiar operaciones hipotecarias puedan endeudarse hasta diez veces su patrimonio y contempla la posibilidad de que determinadas obligaciones cuenten con respaldo del Estado.
La propuesta busca combinar recursos públicos y privados para ampliar el financiamiento habitacional, pero al mismo tiempo plantea dudas sobre la exposición del Fisco y los mecanismos de control que regirán el sistema.
Eso se evidencia en el documento de 497 páginas de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados al que accedió BioBioChile, correspondiente al boletín N.º 18.643-05, que compila el texto del proyecto y las indicaciones presentadas por el Ejecutivo y distintos parlamentarios.
Dentro de las propuestas figura un límite de US$10.000 millones para las obligaciones garantizadas por el Estado, además de restricciones al funcionamiento del FONAVI y nuevas exigencias para prevenir pérdidas que puedan comprometer recursos públicos.
El riesgo asociado al financiamiento hipotecario
El artículo 6, uno de los puntos más delicados, dispone que los fondos constituidos por el Fonavi podrán emitir bonos, contraer préstamos y efectuar otras operaciones para captar financiamiento.
El proyecto permite que esos fondos mantengan pasivos equivalentes a diez veces su patrimonio, sujetos a criterios de supervisión que deberá establecer la Comisión para el Mercado Financiero (CMF).
Además, el artículo 7 autoriza la constitución de garantías estatales sobre el capital, los reajustes, los intereses y otras obligaciones derivadas de los instrumentos de deuda.
En términos sencillos, este esquema posibilitaría usar recursos para adquirir carteras hipotecarias y obtener financiamiento adicional con el fin de aumentar la oferta de créditos para viviendas.
No obstante, el aval estatal conlleva que el Fisco podría verse obligado a responder si se incumplen ciertas obligaciones garantizadas, dependiendo de las condiciones en que se otorguen.
Ante esa posibilidad, los diputados Jorge Brito, Irací Hassler y Daniela Serrano presentaron una indicación destinada a fijar un tope a las garantías.
Según la propuesta, el monto total de las obligaciones garantizadas no podrá superar el equivalente a US$10.000 millones ni, en ningún caso, exceder diez veces los aportes fiscales efectivamente entregados al Fonavi.
La iniciativa también plantea que Hacienda informe anualmente al Congreso sobre las obligaciones vigentes respaldadas por el Estado, incorporando esos antecedentes al informe de pasivos contingentes de la Dirección de Presupuestos.
Esa cifra no representa un gasto comprometido ni una pérdida proyectada; corresponde al límite que los parlamentarios buscan establecer para contener la exposición fiscal.
La controversia sobre la vigencia del Fonavi
Además, las discrepancias no se limitan al financiamiento, sino que alcanzan incluso la existencia misma del organismo.
El proyecto original propone la creación del Fonavi como una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio y duración indefinida.
No obstante, los diputados Eduardo Durán, Aracely Leuquén Karlezi, Diego Schalper y Daniel Valenzuela proponen sustituir ese carácter permanente por una vigencia limitada.
En particular, la indicación establece un máximo de diez años desde la entrada en vigencia de la ley. Cumplido ese plazo, el fondo no podría contraer nuevos créditos, aunque debería continuar administrando las operaciones existentes hasta su extinción.
Por su parte, Brito, Hassler y Serrano plantean una restricción distinta: permitir la constitución de nuevos fondos y la contratación de obligaciones con garantía estatal solo durante los primeros tres años.
Además, proponen que Hacienda entregue una evaluación de los resultados seis meses antes de que termine ese periodo.
De esta forma, el debate legislativo incorpora una diferencia de fondo: si el Fonavi debe consolidarse como una herramienta permanente de financiamiento habitacional o funcionar con plazos acotados que permitan evaluar sus resultados y riesgos.
Quién se beneficia y quién asume el costo
Otro aspecto relevante se relaciona con la participación de instituciones financieras privadas y la distribución de las eventuales pérdidas.
El proyecto dispone que bancos, cooperativas, compañías de seguros y otras entidades autorizadas puedan participar en procesos competitivos para originar créditos hipotecarios que luego sean adquiridos por los fondos.
La iniciativa contempla que esas entidades mantengan exposición al riesgo de los créditos que transfieran, a través de un mecanismo conocido como primera pérdida.
Eso implica que las entidades originadoras deberán absorber inicialmente una parte de las pérdidas por incumplimientos de los deudores, antes de que el fondo asuma el excedente.
Sin embargo, el Ejecutivo presentó una indicación para modificar la forma en que se calcula esa exposición, pasando de un mecanismo asociado a cada crédito individual a otro determinado por la cartera de préstamos transferidos por cada entidad.
La diferencia resulta relevante porque afecta la distribución de riesgos entre las instituciones que entregan los créditos y los fondos que posteriormente los adquieren.
A ello se suma otra modificación del Gobierno que permitiría incorporar a terceros como aportantes de los fondos, abriendo una nueva vía para movilizar capital privado.
En ese contexto, una de las preguntas centrales será cómo se equilibrarán los incentivos para atraer inversionistas con la necesidad de proteger los recursos públicos.
Alertas frente a posibles pérdidas
El documento incluye además propuestas destinadas a reforzar la supervisión financiera del Fonavi.
Una indicación de los diputados Bernales, Hernando, Malla y Videla establece que, si un fondo supera su límite de endeudamiento o acumula pérdidas superiores al 20% de su patrimonio, deberá presentar un plan de regularización al Ministerio de Hacienda dentro de diez días hábiles.
Mientras ese plan no sea aprobado, el fondo quedaría impedido de adquirir nuevos activos o emitir deuda adicional.
Paralelamente, otras indicaciones buscan elevar la transparencia mediante informes sobre rentabilidad, morosidad, garantías estatales, gastos de administración y distribución regional de los créditos hipotecarios.
De este modo, las propuestas apuntan a instaurar mecanismos de seguimiento que permitan detectar dificultades financieras y evaluar si los recursos están cumpliendo su objetivo habitacional.
La promesa de la vivienda propia
A pesar de las diferencias sobre su operación, el objetivo declarado del proyecto sigue siendo ampliar el acceso al financiamiento hipotecario.
En ese sentido, el Ejecutivo propone restringir los créditos adquiridos por el Fonavi a operaciones destinadas a personas naturales que, al momento de recibir el financiamiento, tengan una única vivienda de uso habitacional.
La indicación también excluye de forma expresa a las personas jurídicas, buscando concentrar el mecanismo en compradores particulares y no en empresas.
Se trata de una modificación respecto del texto original, que establecía prioridad para la primera vivienda, pero sin cerrar de manera tan explícita otras operaciones.
En definitiva, la discusión deja abiertas interrogantes sobre el efecto que tendrá el mecanismo en las condiciones de acceso al crédito, las tasas de interés y la cantidad de familias que efectivamente podrán comprar una propiedad.
La tensión de fondo está en equilibrar la ampliación del financiamiento habitacional con la implementación de resguardos suficientes para que el respaldo estatal no se transforme en una fuente de pérdidas fiscales.
Por ahora, las indicaciones contenidas en el comparado legislativo son propuestas sujetas a discusión y votación, por lo que no constituyen normas definitivas.
El desafío para el Congreso será definir cuánto respaldo público necesita el mercado hipotecario para facilitar la compra de viviendas y, al mismo tiempo, hasta dónde debe llegar la responsabilidad financiera del Estado.
Porque detrás de la promesa de acercar a más familias a la casa propia aparece una pregunta que todavía debe resolver la tramitación legislativa: quién terminará pagando la cuenta si el sistema no entrega los resultados esperados.
